„Ein Prozent gegen die globale Armut (1%-Initiative)“

Städtische Volksinitiative der Stiftung für Effektiven Altruismus

Initiativtext

Gemeindeordnung der Stadt Zürich, Art. 2 septies

1 Die Stadt unterstützt hochwirksame Hilfswerke im Bereich der Internationalen Zusammenarbeit mit einem Prozent ihres Budgets.

2 Mit den zusätzlichen Mitteln soll eine möglichst grosse Wirkung erzielt werden, insbesondere im Bereich der globalen Armut und Gesundheit. Die Stadt unterstützt daher Hilfsprojekte, welche durch unabhängige wissenschaftliche Forschung, insbesondere randomisiert-kontrollierte Studien aus der Entwicklungsökonomie, als kosteneffektiv eingestuft wurden.

3 Die Stadt setzt sich im Rahmen ihrer Möglichkeiten beim Bund und beim Kanton Zürich dafür ein, die Öffentliche Entwicklungshilfe (APD) auf ein Prozent des Bruttonationaleinkommens zu erhöhen.

Download: Initiativbogen (PDF)

Medien

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Begründung

Die globale Armut ist eines der wichtigsten ethischen Probleme unserer Zeit: Nach wie vor sterben in Entwicklungsländern jeden Tag 20’000 Kinder – ein Elend, das wir nur ertragen können, weil wir es nicht selbst täglich vor Augen sehen.

Über zwei Drittel der Schweizerinnen und Schweizer wollen, dass die Schweiz mehr Entwicklungshilfe leistet (repräsentative ETH-Umfrage „Sicherheit 2015“). Trotzdem investierte die Schweiz 2015 nur 0.52 Prozent des Bruttonationaleinkommens und erreichte damit nicht einmal das UNO-Mindestziel von 0.7 Prozent. Weniger wohlhabende Länder (z. B. die Niederlande, Grossbritannien, Dänemark und Schweden) spenden deutlich mehr als die Schweiz. Als einflussreichste Gemeinde der Schweiz kann sich die Stadt Zürich besonders gut auf Bundesebene dafür einsetzen, die humanitäre Tradition der Schweiz fortzusetzen.

Der Nutzen der Entwicklungshilfe wird immer wieder pauschal infrage gestellt, vor allem medial. In den letzten 10 Jahren wurde jedoch intensiv geforscht und wir wissen heute bedeutend mehr über erfolgreiche Entwicklungszusammenarbeit: Unabhängige Forschungsinstitute haben Hilfsprojekte identifiziert, deren hohe Wirksamkeit durch wissenschaftliche Forschung und insbesondere randomisiert-kontrollierte Experimente („RCT“) mehrfach nachgewiesen wurde. Selbst skeptische Expertinnen und Experten anerkennen die Wirksamkeit dieser Projekte. Die Stadt kann sich auf diese unabhängigen Evaluationen verlassen und einen wissenschaftlichen Beirat beiziehen.

Mit dieser Initiative setzen wir hohe Qualitätsansprüche an Hilfsprojekte und nehmen unsere globale Verantwortung wahr.

Über uns

Die Stiftung für Effektiven Altruismus (EAS) ist ein politischer Think-Tank, der ethische Probleme wissenschaftlich fundiert angeht. In der globalen Bewegung des Effektiven Altruismus engagieren sich zahlreiche Menschen, indem sie ihre Berufswahl altruistisch ausrichten und ihr Spendenbudget möglichst effektiv einsetzen. Die EAS setzt sich insbesondere für eine wirkungsorientierte Entwicklungszusammenarbeit ein: Mit der Unterstützung von Fachleuten aus Ökonomie, Politikwissenschaften und Philosophie sowie Experten/innen aus der entwicklungspolitischen Praxis hat unser Autorenteam ein Positionspapier zur evidenzbasierten Entwicklungszusammenarbeit verfasst, das demnächst publiziert wird. Mehr über uns.

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Sammelstart: Das Initiativkomitee sammelt die ersten Unterschriften auf der Zürcher Bahnhofsbrücke. (Bild in hoher Auflösung).

Häufig gestellte Fragen

  1. Warum Zürich?
  2. Funktioniert Entwicklungszusammenarbeit überhaupt?
  3. Welche Projekte würden unterstützt?
  4. Wie identifiziert die Stadt die besten Hilfsprojekte?
  5. Garantiert die Initiative, dass jedes Projekt maximal wirkt?
  6. Was ist mit innovativen Projekten, für die es (noch) keinen Wirkungsnachweis gibt?
  7. Werden nur einfach messbare Ansätze berücksichtigt?
  8. Wie gross sind die Mehrausgaben und wie können diese finanziert werden?
  9. Ist Entwicklungszusammenarbeit nicht eine neue Form des Kolonialismus oder Kulturimperialismus?
  10. Wie begründet sich der Fokus auf die Kosteneffektivität ethisch?
  11. Warum liegt die Entwicklungszusammenarbeit im Aufgabenbereich des Staates?
  12. Darf eine Stadt Entwicklungszusammenarbeit betreiben?
  13. Darf sich eine Stadt auf Bundesebene für die Erhöhung des Entwicklungsbudgets einsetzen?

Warum Zürich?

Die Unterschriften für die Initiative wurden von jungen Freiwilligen gesammelt, die sich in Zürich für die globale Bewegung des Effektiven Altruismus engagieren. Ausserdem ist die Universitätsstadt Zürich ein wichtiger Forschungsstandort für die Entwicklungszusammenarbeit und gleichzeitig eine der einflussreichsten Gemeinden der Schweiz. Die Stadt Genf hat einen ähnlichen Hintergrund und setzt bereits seit mehreren Jahren knapp 0.7% ihres Budgets für die Entwicklungszusammenarbeit ein. Genf war deshalb Vorbild für die Initiative.

Funktioniert Entwicklungszusammenarbeit überhaupt?

Ja, viele Entwicklungsprogramme können langfristige Wirksamkeit nachweisen. In einem Punkt sind sich alle Experten/innen einig: Vertikale Gesundheitsprogramme, die gezielt ein bestimmtes Problem lösen (wie z. B. HIV/AIDS), sind sowohl kurz- als auch langfristig hoch wirksam und gehören zu den bisher grössten Erfolgen der Entwicklungszusammenarbeit. Bekannte Kritiker/innen wie z. B. Angus Deaton, William Easterly und Dambisa Moyo bemängeln primär bilaterale Projekte und die Budgethilfe, stehen Gesundheitsprogrammen aber positiv gegenüber. Kritiker Angus Deaton äussert sich beispielsweise wie folgt: „Gesundheitskampagnen, auch bekannt als ‚vertikale Gesundheitsprogramme‘, waren wirkungsvoll und haben Millionen von Leben gerettet.“

Selbst wenn man davon ausgeht, dass die meisten Programme nicht funktionieren oder sogar negative Auswirkungen haben, kann man gezielt einzelne hochwirksame Projekte finden und fördern. Genau dies schlägt unsere Initiative vor.

Welche Projekte würden unterstützt?

Grundsätzlich kann jedes Projekt gefördert werden, das einen guten Wirkungsnachweis erbringt. Dafür sind zwei Voraussetzungen zu erfüllen: Erstens muss das Projekt Interventionen durchführen, die in wissenschaftlichen Studien bereits mehrfach unabhängig untersucht wurden, d. h. einen Beleg ihrer Wirksamkeit erbringen. Zweitens müssen diese Studien aufzeigen, dass mit der Intervention mit wenig Geld ein grosser Effekt erzielt werden kann – konkret: dass bereits mit verhältnismässig kleinen Geldbeträgen Leben gerettet, Krankheiten verhindert, Bildung und wirtschaftliche Entwicklung gefördert und die Regierungsführung verbessert werden können.

Die wissenschaftliche Forschung zeigt, dass manche Hilfswerke über hundertmal mehr bewirken als der Durchschnitt. Mithilfe solider wissenschaftlicher Forschung können diese Projekte identifiziert werden.

Die Auswahl der Projekte wird durch die Stadt Zürich vorgenommen. Hier einige Vorschläge für Projekte, die in die engere Auswahl genommen werden könnten:

  1. Die in Zürich ansässige Organisation TAMTAM verteilt Malarianetze in Hochrisikogebieten für 4–7 Franken pro Stück und rettet damit nachweislich für nur 100 Franken ein ganzes gesundes Lebensjahr für ein Kind. Der nachhaltige Erfolg dieser Form der Malariaprävention wurde in zahlreichen Wirkungsstudien bestätigt.
  2. Das Projekt „Deworm the World“ von Evidence Action verteilt Medikamente gegen parasitäre Wurmerkrankungen für lediglich 50 Rappen pro Tablette, und heilt dadurch nicht nur Krankheiten, sondern reduziert auch krankheitsbedingte Schulabsenzen für Kinder und Jugendliche. Dies führt langfristig zu deutlich besseren Bildungsleistungen und höherem Einkommen. Die Studienlage ist nicht eindeutig, aber dennoch vielversprechend. Evidence Action wird zusammen mit sieben anderen Projekten vom unabhängigen Forschungsinstitut GiveWell empfohlen.
  3. Immer mehr Hilfswerke evaluieren ihre eigenen Programme in Wirkungsstudien – beispielsweise Helvetas. Zeigen diese Studien vielversprechende Resultate, können die entsprechenden Projekte gefördert werden.
  4. Um den Einsatz von Wirkungsstudien unter Schweizer NGOs zu fördern, hat die DEZA zusammen mit dem NADEL-Institut an der ETH Zürich 2015 einen Impact Award durchgeführt. Gewonnen haben Projekte von HEKS, terre des hommes sowie Vivamos Mejor. Derartige Forschungsprojekte könnten in Zukunft auch durch die Stadt Zürich gefördert werden, wenn die verfügbare wissenschaftliche Literatur eine hohe Wirksamkeit erwarten lässt.
  5. Direkte Geldtransfers haben sich in zahlreichen Kontexten als sehr wirksam erwiesen – nicht nur in der humanitären Hilfe, sondern auch in der Entwicklungszusammenarbeit. Die Organisation GiveDirectly verteilt Geldbeträge über ein mobiles Zahlungssystem an Haushalte, die damit hochwertiges Gemüse, Schulgebühren oder bessere Dächer für ihre Hütten bezahlen. Untersuchungen zeigen, dass dadurch die Ausgaben für Gesundheit, Bildung und Nahrungsmittel und die Investitionen in Häuser und in Kleinbetriebe ansteigen, während die Ausgaben für Alkohol und Zigaretten unverändert bleiben.

Wie identifiziert die Stadt die besten Hilfsprojekte?

Die Stadt hat im Gegensatz zum Bund nicht die Strukturen, um selbst Forschung zu betreiben und Evaluierungen durchzuführen. Stattdessen kann sie sich auf bestehende Forschung sowie unabhängige Forschungsinstitute wie z. B. GiveWell verlassen und zur Entscheidungsfindung einen wissenschaftlichen Beirat beiziehen. Dabei soll der gesamte Prozess inkl. Erwägungen und Ergebnissen transparent dokumentiert und öffentlich zugänglich gemacht werden. So kann eine hohe Qualität der Hilfsprojekte gewährleistet werden.

Die oben genannten Programme weisen gemeinsam eine Finanzierungslücke im 9- bis 11-stelligen Bereich auf, d. h. die Stadt Zürich wird mit ihrem Budget keine Schwierigkeiten haben, unterstützenswerte Projekte zu finden. In Anbetracht des starken Trends zu mehr und besseren Wirkungsstudien wird es in Zukunft immer mehr passende Projekte geben, aus denen die Stadt auswählen kann.

Garantiert die Initiative, dass jedes Projekt maximal wirkt?

Die wissenschaftliche Forschung ist keine Garantie für Wirksamkeit: Es kommt immer wieder vor, dass Studien fehlerhaft durchgeführt werden oder dass deren Ergebnisse einer Replikation nicht standhalten. Dieser Problematik begegnet die wissenschaftliche Gemeinschaft mit unabhängigen Replikationen, Reviews und Meta-Analysen sowie der kontinuierlichen Verbesserung der Methoden. Wirkungsstudien sind kein Allheilmittel und können keine Wirksamkeit garantieren. Dennoch ist die wissenschaftliche Methode die beste, die uns zur Verfügung steht – ohne sie tappen wir vollständig im Dunkeln.

Was ist mit innovativen Projekten, für die es (noch) keinen Wirkungsnachweis gibt?

Die Förderung neuer, innovativer Projekte ist wichtig, wird aber von den Vorgaben der Initiative nur begrenzt eingeschlossen. Wir denken, dass die Stadt primär auf bestehende Programme fokussieren sollte, da die wissenschaftliche Beurteilung von Pilotprojekten sehr anspruchsvoll ist. Es kann jedoch sinnvoll sein, auch neuartige Ansätze zu fördern, wenn die verfügbare wissenschaftliche Literatur eine hohe Wirksamkeit erwarten lässt und die Projekte eine Forschungskomponente aufweisen.

Werden nur einfach messbare Ansätze berücksichtigt?

Nein. Gemäss Initiativtext ist nur erforderlich, dass eine sehr hohe Wirkung nachgewiesen werden kann. Diese Anforderungen können relativ zum Themenbereich betrachtet werden: Im Gesundheitsbereich lohnt sich ein Fokus auf randomisiert-kontrollierte Studien (RCT), im Bereich Good Governance kann auch eine sinnvolle Kombination von Theorie, qualitativer Forschung und Beobachtungsstudien genügen.

Bei der Evaluierung komplexer Fragestellungen können quasi-experimentelle Ansätze und klug ausgewählte Indikatoren hilfreich sein: In der Demokratieförderung wurden beispielsweise die Stimmbeteiligung und das Stimmverhalten der ärmeren Bevölkerungsschichten analysiert, aber auch politische Ergebnisse wie Enteignungen, die Bereitstellung öffentlicher Güter oder die chinesische Ein-Kind-Politik (Fujiwara 2010, Banerjee 2009, Martinez-Bravo 2011). In der Korruptionsbekämpfung kann die Menge des Geldes geschätzt werden, die zweckgemäss eingesetzt wird (Reinikka & Svensson 2004, Olken 2007). Das Poverty Action Lab schreibt dazu: „Dies bedeutet nicht, dass die meisten Ziele unmessbar sind. Im Gegenteil – mehr Aufmerksamkeit und Kreativität muss der Ausarbeitung geeigneter Indikatoren zukommen.“

Wie gross sind die Mehrausgaben und wie können diese finanziert werden?

Ein Prozent des städtischen Budgets entsprechen rund 80 Millionen Franken pro Jahr oder rund einem Promille des städtischen Bruttoinlandprodukts. Zusammen mit den 0.5 Prozent auf nationaler Ebene würde die Stadt Zürich also etwa 0.6 Prozent der Wirtschaftsleistung erreichen. Zum Vergleich: Viele ähnlich wohlhabende Länder (vgl. Norwegen, Luxemburg, Schweden etc.) leisten bereits heute einen deutlich höheren steuerlichen Beitrag an die Entwicklungszusammenarbeit und übertreffen das UNO-Ziel von 0.7 Prozent des Bruttonationaleinkommens.

Die Ausgaben können mit Steuererhöhungen oder Einsparungen finanziert werden. Die Stadt Genf zeigt, dass dies machbar ist: Sie setzt bereits seit mehreren Jahren knapp 0.7% ihres Budgets für die Entwicklungszusammenarbeit ein.

Ist Entwicklungszusammenarbeit nicht eine neue Form des Kolonialismus oder Kulturimperialismus?

Entwicklungsprojekte müssen den Bedürfnissen der Empfänger/innen entsprechen und nicht denjenigen der Geberländer. Nach wie vor sind viele Hilfsprojekte politisch motiviert und dienen der Wirtschaftsförderung im Geberland oder erweisen sich trotz des grossen Medienhypes und des Spenderinteresses vor Ort als schädlich.

Genau diese Fehler sollen durch Abschnitt 2 der Initiative vermieden werden: Indem Hilfsprojekte anhand ihrer Kosteneffektivität priorisiert werden, können zunächst die drängendsten Grundbedürfnisse abgedeckt werden (etwa in der gesundheitlichen Grundversorgung, die meist von lokalen Angestellten ohne westliches Fachpersonal angeboten werden kann). Mit einer solchen Grundversorgung können Menschen trotz Armut ihre persönlichen Ambitionen und kulturellen Interessen besser verwirklichen.

Die oben erwähnten bedingungslosen Geldtransfers an arme Haushalte in Entwicklungsländern stellen eine besonders gute Möglichkeit dar, die Autonomie der Empfänger/innen zu respektieren. Die Empfänger/innen können damit das erwerben, was sie selbst am dringendsten benötigen.

Wie begründet sich der Fokus auf die Kosteneffektivität ethisch?

Die Mittel, die für die Entwicklungszusammenarbeit zur Verfügung stehen, sind begrenzt. Dies hat zur Folge, dass nicht alle Bildungs-, Gesundheits- oder Umweltprogramme finanziert werden können. Um die begrenzten finanziellen Ressourcen möglichst gerecht zu verteilen, sollten die Programme gemäss ihrer Kosteneffektivität priorisiert werden: Programme, die für ihre Kosten einen vergleichsweise geringen Effekt erzielen, sollen erst dann durchgeführt werden, wenn die Finanzierung von Programmen mit höherer Wirkung und/oder niedrigeren Kosten sichergestellt ist.

In der Schweiz kommt dieses Prinzip der Triage beispielsweise in Notfallstationen zur Anwendung: Besonders hilfsbedürftige Patienten/innen werden sofort behandelt, andere müssen hingegen erst einmal warten. Auch im Gesundheitssystem und bei Massnahmen zur Verkehrssicherheit und zum Katastrophenschutz kommen ähnliche Kosten-Nutzen-Analysen zur Anwendung. Das Schweizer Bundesgericht stellte 2010 fest, dass für eine rechtsgleiche und damit faire Verteilung der begrenzten Ressourcen im Gesundheitssystem Kosten-Nutzen-Analysen unumgänglich sind.

Dies gilt auch in der Entwicklungszusammenarbeit: Wenn individuelle Menschenleben auf dem Spiel stehen, sollten wir zuerst dort helfen, wo wir am meisten bewirken können – und erst später weniger wirksame Projekte finanzieren. Ansonsten privilegieren wir bestimmte Personen auf unfaire Art und Weise. Der Fokus auf Kosteneffektivität ist demnach kein Akt der Kaltherzigkeit, sondern wird unserer Intuition des universalen Mitgefühls am besten gerecht: möglichst wenig Leid für all unsere Mitmenschen. Die Priorisierung anhand von wissenschaftlichen Kosten-Nutzen-Analysen ist die beste Methode, um sicherzustellen, dass die begrenzten Ressourcen möglichst wirksam eingesetzt werden.

Warum liegt die Entwicklungszusammenarbeit im Aufgabenbereich des Staates?

  • Wiedergutmachung erlittener Schäden: Durch ihre entwicklungspolitisch inkohärente Aussenpolitik verursacht die Schweiz in Entwicklungsländern Schäden, darunter finanzielle (illegale Finanzströme und Steuerbetrug), menschenrechtliche (Nachfrage für menschenrechtswidrig hergestellte Produkte) und ökologische (Klimaschäden). Industrieländer müssen versuchen, die verursachten Schäden wieder zu beheben – u. a. mithilfe von Entwicklungszusammenarbeit.
  • Exzellentes Kosten-Nutzen-Verhältnis: Staatliches Handeln ist nicht per se gut oder schlecht. Für jede Aktivität des Staates muss pragmatisch analysiert werden, ob die Auswirkungen positiv sind. Für die Entwicklungszusammenarbeit gilt: Wenn die Kosten (im Vergleich zu unserem Wohlstand) sehr klein und die Hilfsprojekte effektiv sind, dann sind die Auswirkungen hochgradig positiv und die staatlichen Aktivitäten damit eher unkontrovers. Wer den staatlichen Handlungsspielraum einschränken möchte, sollte dies zunächst dort tun, wo die Kosten hoch und die ethischen Erfolge unklar oder klein sind.
  • Auch liberale Ansätze befürworten Nothilfe: Die globale Armut ist eines der grössten ethischen Probleme unserer Zeit; sie betrifft rund ein Zehntel der Weltbevölkerung. Selbst wenn man staatliche Eingriffe weitestmöglich einschränken möchte, sind sie in solchen Katastrophensituationen noch am ehesten zu verteidigen.
  • Qualitätssicherung in der Entwicklungszusammenarbeit: Private Akteure haben meist nicht die Ressourcen, die Wirksamkeit von Hilfswerken professionell nachzuprüfen – besonders, wenn zur Beurteilung nur Werbeunterlagen zur Verfügung stehen. Die Qualität des schweizerischen Gesundheitssystems wird staatlich sichergestellt; eine staatliche Kontrolle der Ausgaben der Gesundheits- und Entwicklungsprogramme in Entwicklungsländern ist deshalb auch wünschenswert.
  • Volkswille: Gemäss der repräsentativen ETH-Umfrage „Sicherheit 2015“ sprechen sich 68% aller Schweizerinnen und Schweizer für ein verstärktes Engagement der Schweiz in der Entwicklungszusammenarbeit aus. In der Studie „Entwicklungszusammenarbeit 2009“ befürworteten zudem 83% der Befragten eine Beibehaltung oder Erhöhung des Entwicklungsbudgets, obwohl 64% der Befragten das Budget deutlich zu hoch schätzten (um 43–87%). Im Jahr 2008 unterzeichneten über 200’000 Personen eine Petition von Alliance Sud, die 0.7% der Wirtschaftsleistung für die Öffentliche Entwicklungshilfe forderte. Eine Erhöhung des Entwicklungsbudgets entspricht nicht zuletzt also auch dem Volkswillen.

Darf eine Stadt Entwicklungszusammenarbeit betreiben?

Ja. Die Stadt Zürich engagiert sich bereits seit 1972 in der Entwicklungszusammenarbeit; die Stadt Genf engagiert sich mit 0.7% ihres Budgets (siehe Reglement). Die Entwicklungszusammenarbeit liegt zwar in der primären Verantwortung des Bundes, den Kantonen verbleibt aber eine parallele Kompetenz. Durch das Subsidiaritätsprinzip haben auch Gemeinden die Kompetenz, im Rahmen ihrer Möglichkeiten Entwicklungszusammenarbeit zu leisten. In der Stadt Zürich ist diese durch den Gemeinderatsbeschluss vom 27. Oktober 1971 und den Gemeindebeschluss vom 5. März 1972 geregelt. In diesen Beschlüssen sind einige Bedingungen verankert. Für die Initiative besonders relevant sind folgende:

  1. Internationale oder in einem anderen Staat domizilierte Organisationen dürfen nur ausnahmsweise berücksichtigt werden.
  2. Der jährliche Gesamtkredit für Entwicklungshilfe darf ein Steuerprozent gemäss der letzten Rechnung nicht übersteigen und umfasst sowohl Entwicklungshilfe im In- wie auch im Ausland.

Die Initiative würde demnach folgende Änderungen der beiden Beschlüsse mit sich bringen:

  1. Damit möglichst effektive Hilfswerke unterstützt werden können, sollte die Privilegierung schweizerischer Hilfswerke aufgehoben werden.
  2. Die Limitierung auf ein Steuerprozent muss aufgehoben werden.

Darf sich eine Stadt auf Bundesebene für die Erhöhung des Entwicklungsbudgets einsetzen?

Ja. Die Interessenvertretung von Gemeinden gegenüber Kanton oder Bund ist nicht gesetzlich geregelt, es besteht aber eine rege Praxis: Viele Gemeinden engagieren sich im Schweizerischen Gemeindeverband und in kantonalen Gemeindeverbänden. Die Stadt Zürich ist beispielsweise Teil des Zürcher Gemeindepräsidentenverbandes sowie des Schweizerischen Städteverbandes und könnte möglicherweise in diesem Rahmen die Anliegen der Initiative gegenüber Kanton und Bund vertreten.


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